A dívida pública pós-pandemia e as regras do nosso regime fiscal

Por Pedro Guerra

O presente trabalho tem por objetivo discorrer acerca dos debates intelectuais que vêm ocorrendo entre economistas sobre as políticas econômicas do governo diante da pandemia do Covid-19. Os economistas aqui analisados são: Nelson Barbosa, Laura Carvalho, Marcos Lisboa e Samuel Pessôa. Os dois primeiros representam a ala heterodoxa e os dois últimos, a ala ortodoxa. O objeto desta pesquisa é o que se segue: a questão da dívida pública pós pandemia, a possibilidade de instauração da renda básica universal, a situação do nosso regime fiscal, os problemas do sistema tributário brasileiro e os programas de reconstrução do país no pós-crise. A investigação tomou como fontes os artigos publicados por estes economistas no jornal Folha de São Paulo, além de podcasts, vídeos do Youtube, portais de notícias variados e sites de opinião. O período abarcado pelo estudo compreende o intervalo que vai de 12 de junho de 2020 a 12 de julho de 2020.

Nossa hipótese é a de que os economistas ortodoxos acreditam em três premissas: 1) nosso sistema tributário possui uma série de regras mal formuladas que prejudicam o crescimento econômico; 2) a renda básica deve privilegiar, no momento, os mais pobres e 3) o setor público é ineficiente, em grande parte, para alocar os recursos. Já os economistas heterodoxos compartilham das seguintes teses: 1) o setor público deve ser o principal agente de reconstrução do país após a pandemia, através do investimento público; 2) é necessário rever algumas regras do nosso regime fiscal e 3) é fundamental aumentar os gastos sociais para reduzir a desigualdade. Por isso, dividimos o texto em três partes: na primeira falaremos sobre a visão ortodoxa, exposta por Marcos Lisboa e Samuel Pessôa; na segunda esclareceremos a opinião heterodoxa de Nelson Barbosa e Laura Carvalho e na terceira faremos uma conclusão expondo os pontos mais importantes levantados pelos economistas.   

A ineficiência do setor público, a renda mínima e o sistema tributário

Marcos Lisboa, economista e atual presidente do Insper (Instituto de Ensino e Pesquisa), argumenta que apesar do debate econômico estar assentado na dicotomia entre desenvolvimentistas – que defendem uma maior participação do Estado – e liberais – que acusam tal interferência -, ele é contraproducente uma vez que não reflete a eficiência do setor público[1]. Lisboa, para sustentar a tese de que o setor público é, em grande parte, ineficaz, cita exemplos da educação, da carga tributária, da situação dos estados e da decisão política dos Tribunais de Justiça. A despesa com a educação aumentou de 3,9% do PIB em 2000 para 6,2% em 2015, mas continuamos com baixos indicadores de aprendizado no ensino médio; a carga tributária subiu de 24% do PIB em 1991 para 33% em 2018 e permanecemos com a maior dívida pública[2]; o aumento contínuo da carga tributária nos estados pode ser entendido mediante os benefícios por tempo de serviço e aposentadorias precoces. “A sua despesa com pessoal subiu de 50% da receita corrente líquida em 2008 para 63% em 2017[3], com salários em média 31% maiores[4] do que recebem pessoas com formação semelhante no setor privado, sem contar a aposentadoria mais benevolente”. Ademais, o economista menciona os exemplos de Minas Gerais, que atrasa pagamentos de salários e do Rio de Janeiro, que não tem dinheiro para lidar com a saúde e que não cumpre os acordos com a União. Por fim, alude à decisão do Tribunal de Justiça que se vale de auxílios e indenizações que garantem recebimentos maiores que o teto constitucional, além de determinar que salários de servidores não sejam reduzidos[5]. Uma das maneiras de o setor público agir de forma efetiva, segundo ele, passa pelo estabelecimento da renda mínima[6]. Para isso, sugere duas maneiras de financiamento: a primeira é fazer com que a classe média e os mais ricos paguem mais impostos, mas que ao mesmo tempo recebam o auxílio governamental[7], e a segunda é tributar menos e garantir a renda mínima apenas para os mais pobres. Lisboa explica que ambos os caminhos são eficazes, sendo o maior dos nossos problemas as regras que estruturam o sistema tributário, necessitando, portanto, de uma reforma tributária urgente. Além disso, aponta alguns caminhos que não devem ser adotados como é o caso de aumentos “atabalhoados” de impostos que ampliam a desigualdade[8] e a tributação sobre o lucro. No caso da segunda distorção, afirma que no Brasil confunde-se o tamanho da empresa com o do acionista, já que o lucro fiscal destinado aos pensionistas é tributado em 34%, mesmo que cada um receba R$10 mil por mês; e o lucro dos cotistas que, por exemplo, recebem acima de R$ 100 mil é tributado em cerca de 10%. “O melhor seria, como ocorre na maioria dos países relevantes, reduzir a tributação sobre o lucro das empresas. A renda familiar, incluindo os dividendos, seria tributada progressivamente, descontando-se o imposto pago na empresa”.

Samuel Pessôa, em artigo publicado na Folha de São Paulo, no dia 6 de junho de 2020, intitulado “Quanto Custa?” [9], fala sobre as duas maiores vantagens da implementação da renda básica de cidadania, que são a eliminação da pobreza e a redução da desigualdade[10]. Dessa maneira, por meio da cobrança de alíquota linear de 35,7% de imposto sobre todas as rendas e pela eliminação integral das deduções do IRPF[11], o programa irá sustentar-se. Além disso, afirma que a função do economista não é exercer um juízo de valor sobre a “oportunidade” da renda básica – sua atribuição se restringe a calcular a qualidade do programa em termos de custo/benefício -, deixando o debate da aprovação ou não para a esfera política (Congresso Nacional). Contudo, apesar de concordar com a implantação da medida, assevera que não se pode minimizar o impacto de programas sociais sobre o Orçamento[12], tendo em vista que “do ponto de vista do bem-estar dos mais vulneráveis, a desorganização macroeconômica é o pior dos males”, pois, do ângulo econômico, nosso sistema opera, na média, com excesso de demanda sobre a oferta, ou em uma situação de “pressão estrutural de demanda”. O exemplo que o especialista expõe é o período da história brasileira que vai de 2004 à 2014: “em 2003, havia um superávit externo de 2% do PIB. Absorvemos 2% do PIB a menos do que produzimos. Em 2014, o déficit externo foi de 4% do PIB. Ou seja, ao longo dos 11 anos de 2004 a 2014, passamos a exportar seis pontos percentuais (pp) do PIB a menos de poupança (ou, por outra forma, fomos de exportação de 2 pp do PIB para importação de 44 pp). Se a conta for feita a preços constantes, a virada foi de 7 pp. Foi a contribuição da oferta externa em 7 pp do PIB de bens e serviços que permitiu que convivêssemos mais de uma década com excesso de demanda sem grandes acelerações da inflação”. Por isso, assegura que é necessário tomarmos conta da questão fiscal. Outro ponto tocado pelo economista é a falta de liderança por parte do Poder Executivo, o que deixa o Congresso sensível a interesses particulares, o “ativismo legislativo” [13], como é o caso do projeto de lei 1.328 que posterga o pagamento das parcelas do crédito consignado por 120 dias[14], inclusive a suspensão a trabalhadores ativos e pensionistas que não tiveram perda de renda, de forma que tal decisão reduz a qualidade da renda do salário, elevando o custo para o tomador. “Uma das dificuldades que temos tido no enfrentamento da epidemia e no desenho das políticas públicas é a falta de liderança da Presidência da República. Ao não exercer essa liderança, o Executivo deixa muita responsabilidade ao Congresso Nacional, que, de forma descentralizada, vai tomando decisões sem olhar as políticas públicas de enfrentamento do estado de calamidade social de forma integrada”.

A reconstrução do país, a dívida pública e o regime fiscal

Nelson Barbosa, em artigo publicado na Folha de São Paulo, no dia 19 de junho de 2020, chamado “O final do começo” [15], afirma que é urgente um programa de reconstrução do país no pós-crise Covid-19, de forma que o Estado exerça este papel de restauração, assim como acontece na China, Alemanha, França e Estados Unidos. Na China, há medidas de investimento em desenvolvimento sustentável com inclusão social (através do emprego); na Alemanha e na França há um programa de 500 bilhões de euros, reforçando o sistema de saúde, recuperando emprego e renda, valorizando a economia digital e sustentável e dando maior autonomia industrial; e nos Estados Unidos discutem-se diversos planos: por um lado, o governo republicano menciona o programa de US$ 1 trilhão e, por outro, os democratas elaboram uma proposta de investimento em infraestrutura, reforma da saúde e transferência de renda aos mais pobres, assim como aconteceu em 1930 com Roosevelt. “E no Brasil? Por enquanto nosso programa de reconstrução é não ter programa de reconstrução. Continuamos apostando que, em 2021, o retorno ao arrocho fiscal produzirá expansão espontânea do “PIB privado” sem necessidade de qualquer outra ação por parte do governo”. Ademais, ainda neste contexto pós-pandemia, Barbosa assegura que o pagamento do aumento da dívida pública decorrente da “guerra contra o vírus”[16] gerou uma demanda por tributação progressiva. Contudo, somente fará sentido o aumento de nossa tributação direta[17] se for direcionada à redução das desigualdades de oportunidades sofridas pelos mais pobres. Somado a isso, é necessário também reformular algumas regras do nosso sistema tributário, dado que a classe média paga uma parcela maior que os ricos para o Estado. Por isso, para que estes dois caminhos se tornem produtivos é necessário que o aumento do imposto sirva à geração de emprego e redução da desigualdade e que haja uma aliança política entre a classe média e os mais pobres para aumentar a tributação sobre os mais ricos. Além disso, assim como Marcos Lisboa, Nelson Barbosa declara que o Brasil enfrenta grandes problemas tributários, como por exemplo, a tributação sobre a folha de pagamento[18]. Segundo ele, é urgente uma reforma tributária que reveja todos os encargos sobre a folha, adotando contribuições sobre o valor adicionado para reduzir o custo relativo do trabalho. Ou seja, defende que a contribuição sobre a folha de pagamento deve ser substituída por uma contribuição sobre o faturamento, da mesma forma como ocorreu durante o Governo Dilma.

Laura Carvalho, em podcast intitulado “Entretanto”, abordou alguns aspectos interessantes da nossa realidade econômica. Em episódio postado no dia 16 de junho de 2020, denominado “Direitos LGBTs e a nova proposta de meta para a dívida pública”[19], Carvalho fala sobre a questão da dívida pública pós pandemia e a proposta da equipe Guedes que prevê redução da dívida, com venda de patrimônio e reservas internacionais[20]. Neste sentido, afirma que as regras, as leis e as metas orçamentárias brasileiras, principalmente a partir do Governo Michel Temer (Emenda Constitucional n° 95) em diante, tiram das mãos da sociedade a negociação sobre o orçamento público e criam uma tradição de prioridades para o gasto público, de maneira que se o teto de gastos é descumprido, o governo é obrigado a não reajustar os salários dos servidores, não realizar concursos e etc. A proposta de Guedes, diz Carvalho, destoa totalmente da literatura internacional e do recomendado pelo FMI. Além disso, afirma que nossa regra de resultado primário é prejudicial na medida em que o governo corta gastos primários, gera problemas de contingenciamento e bloqueia recursos ao longo do ano, já que ele precisa cumprir a regra. Da mesma maneira, a regra de teto de gastos vai, ao longo do tempo, restringindo os recursos para o que a população crescente precisa, como é o caso do SUS. Todavia, afirma que nem todas as regras de gastos são negativas, elas podem ser positivas se os gastos expandirem conforme o crescimento da economia, como acontece em alguns países da Europa. Na verdade, elas não precisam ser previstas para dez ou vinte anos, o ideal seria em média uns quatro ou cinco. A meta não deve ser rígida a ponto de paralisar o setor público, é necessário criar uma flexibilidade. Outro assunto importante tocado por Laura Carvalho, e que vai ao encontro do tema do regime fiscal, é a questão das barreiras à expansão dos gastos sociais no Brasil[21]. A austeridade está relacionada ao enxugamento dos gastos públicos, porém, no caso brasileiro, o aumento dos gastos do governo no campo social reduz as desigualdades. Nesta perspectiva, a diminuição do espaço para os gastos sociais impede que os recursos beneficiem a população mais pobre que necessita dos serviços públicos. Isto tudo é causado pelo teto de gastos, o qual fica cada vez mais restritivo. Na prática, o teto não pode ser cumprido. Pesquisas realizadas pela Instituição Fiscal Independente (IFI) apontam que o teto de gastos corre risco de rompimento em 2021[22]; caso isto não ocorra, faltará dinheiro para o funcionamento da máquina pública, para os ministérios, para o pagamento de luz e etc.

Conclusão

  Passados quatro meses desde o começo da proliferação do Covid-19 no Brasil, um dos países mais atingidos pela pandemia, ultrapassamos a marca de 72.000 óbitos[23]. Isto significa que precisamos continuar com os envios de recursos por parte da União para os estados e municípios para o financiamento das atividades públicas de saúde, como é o caso do SUS. Como bem frisou Nelson Barbosa, o país precisa urgentemente de um plano de restauração econômica pós-pandemia e, como em momentos de crise surgem possibilidades de transformação produtiva, é necessário que o Estado invista em infraestrutura, de modo que impulsione o desenvolvimento econômico via inclusão social, gerando emprego e renda. Para isso, o setor público precisa ter mais seriedade na alocação de seus recursos para possibilitar maior eficiência do Estado na retomada do crescimento. É crucial que se flexibilize o teto de gastos, já que emperra grande parte dos gastos sociais que poderiam estar sendo direcionados para a população mais pobre; além da adoção da renda mínima como política pós-crise. Por fim, acredito que a dívida pública, que pode chegar a 90% do PIB[24] ainda neste ano, não será um grande problema, visto que todos os países do mundo deverão observar esse choque e a existência de capacidade ociosa e elevado desemprego permitem uma recuperação bastante rápida no nível de atividade econômica.


[1]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/marcos-lisboa/2020/06/gastamos-muito-mas-gastamos-mal.shtml

[2]https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/05/deficit-pode-ir-a-r-12-tri-com-divida-acima-de-100-do-pib-por-mais-de-uma-decada-diz-estudo.shtml

[3]http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9277/1/cc41_nt_indicadores_bimestrais_dos_gastos_com_pessoal.pdf

[4]https://www.worldbank.org/pt/country/brazil/publication/brazil-expenditure-review-report>.

[5]https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/06/stf-proibe-corte-salarial-de-servidores-e-veta-reducao-de-repasse-do-executivo-a-outros-poderes.shtml

[6]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/marcos-lisboa/2020/06/renda-minima.shtml

[7]https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/06/guedes-diz-a-deputados-que-vai-renomear-bolsa-familia-para-renda-brasil-e-incorporar-informais-no-pos-pandemia.shtml

[8]https://www1.folha.uol.com.br/ilustrissima/2020/05/brasil-escolheu-incluir-pobres-sem-tocar-em-privilegios-da-elite-diz-marta-arretche.shtml?utm_source=folha&utm_medium=site&utm_campaign=topicos

[9]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2020/06/quanto-custa.shtml

[10]https://temas.folha.uol.com.br/desigualdade-global/brasil/super-ricos-no-brasil-lideram-concentracao-de-renda-global.shtml

[11]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2020/05/o-buraco-e-fundo.shtml

[12]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2020/06/escassez-a-norma-brasileira.shtml

[13]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2020/06/ativismo-legislativo.shtml

[14]https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/06/senado-aprova-projeto-que-suspende-pagamentos-de-emprestimos-consignados.shtml

[15]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/nelson-barbosa/2020/06/o-final-do-comeco.shtml

[16]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/nelson-barbosa/2020/07/quando-democracias-taxam-os-ricos.shtml

[17]https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/06/sem-orcamento-extra-novo-bolsa-familia-so-redistribui-dinheiro-entre-os-mais-pobres.shtml

[18]https://www1.folha.uol.com.br/colunas/nelson-barbosa/2020/07/desoneracao-da-folha-de-pagamento.shtml

[19]https://www.listennotes.com/podcasts/entretanto/16-direitos-lgbts-e-a-nova-B5gH8CyYovr/

[20]https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/06/equipe-de-guedes-quer-criar-meta-para-divida-publica.shtml

[21]https://www.listennotes.com/podcasts/entretanto/18-o-espa%C3%A7o-para-expandir-rTozCDXbLE-/

[22]https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/11/18/ifi-aponta-risco-de-rompimento-do-teto-de-gastos-em-2021

[23]https://brasil.elpais.com/brasil/2020-07-12/ao-vivo-a-ultimas-noticias-sobre-o-coronavirus-e-a-crise-politica-no-brasil.html

[24]http://brasildebate.com.br/pos-pandemia-como-retomar-o-crescimento-mantendo-a-divida-publica-sustentavel/

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